在一个国家里，一级行政区是一个国家的基础，各国会根据国情制定一级行政区划，如美国的州和中国的省。在一些国土面积过大或民族构成复杂的国家，往往还会在一些地方设置自治区之类的行政区，并授予一定程度的自治权力。
现今世界上主要有俄罗斯、中国、西班牙、葡萄牙和伊拉克等七国的行政区划存在自治区。在七个国家里，多数国家只在部分地区设置自治区，然而西班牙却是一个特例，全国都是自治区。
▲西班牙17个自治区行政区划
西班牙的自治区不仅遍布全国，还拥有立法、司法等极大的自治权，甚至一些自治区要求扩大自己的权利，如动不动就闹独立的加泰罗尼亚。
从领土来看，西班牙50万平方千米的面积并不算特别大；从民族构成来看，西班牙尽管拥有20多个民族，但主体民族是占全国70%以上的卡斯蒂亚人。卡斯蒂亚人为了实现伊比利亚半岛的统一，通过联姻的方式与加泰罗尼亚人、加利西亚和巴斯克人等少数民族建立的王国联合在一起。四个民族占据了西班牙99%以上的人口。
▲西班牙语言分布
加泰罗尼亚因地处法国和西班牙交界处，因而时常受法国文化影响，加利西亚紧靠葡萄牙，语言和文化深受葡萄牙影响，而巴斯克的语言和文化则是自成一体。
但无论从领土还是民族构成来看，西班牙都似乎没有必要建立这么多的自治区，尤其是在主体民族卡斯蒂利亚人聚居地区。是什么原因使得西班牙要设置遍布全国的自治区呢？
一、自治是优良的传统
西班牙所在的伊比利亚半岛地处欧洲大陆西南端，西侧是大西洋，东北部的比利牛斯山脉将它与法国等隔开，这可以减少来自欧洲大陆的影响。然而西班牙的南侧与北非隔着狭窄的直布罗陀海峡，使得它极易受到来自北非的侵扰。
▲伊比利亚半岛的区位
历史上西班牙曾经是罗马帝国的一个行省，西班牙当地居民很早就开始信奉基督教。5世纪罗马帝国衰落，日耳曼人的一支—西哥特人趁机在这里建立西哥特王国。
西哥特人因在与罗马帝国的交流中，深受罗马国教基督教的影响，西哥特王国将基督教确定为国教。在罗马文化以及西哥特人入侵的影响下，中世纪时期伊比利亚半岛逐渐形成了卡斯蒂利亚、加泰罗尼亚等不同的民族。
▲7世纪西哥特王国统治时期
花开两朵，各表一枝。在西哥特王国统治后期，一股新势力自地中海东侧东西方商品交流的集散地阿拉伯半岛兴起。这个时候地中海东侧是东罗马帝国的控制区，再往东的伊朗高原和两河流域是波斯帝国的控制区，两大帝国为了争夺阿拉伯半岛爆发了长期的战争。
▲阿拉伯帝国的扩张过程
鹬蚌相争渔翁得利，为了摆脱阿拉伯半岛被侵略的命运，默罕默德创立了伊斯兰教。他还趁两大帝国两败俱伤的机会，建立了一统阿拉伯半岛的国家。阿拉伯帝国不断向外扩张，到8世纪初成为了一个与西哥特王国隔直布罗陀海峡相望的庞大帝国。这时，阿拉伯帝国将目光投向了仅仅隔着13千米海峡的伊比利亚半岛。
▲图中绿色为控制西班牙的伊斯兰帝国—摩尔帝国的控制区域
8世纪初，伊比利亚半岛上的西哥特王国爆发了争夺王位的战争。一个候选人为了能够夺得王位，主动寻求阿拉伯帝国的帮助。阿拉伯帝国顺势派兵越过直布罗陀海峡进入了伊比利亚半岛，在瓜达莱特首战大捷后花了7年时间逐渐征服了整个半岛。
无奈之下原来的西哥特王国的贵族逃到半岛北部，在比利牛斯山南侧新建了信奉基督教的卡斯蒂利亚、阿拉贡、加泰罗尼亚等王国。
阿拉伯帝国在占领半岛后推行严厉的宗教政策，要求基督教居民改信伊斯兰教，这引发了基督教徒的不满。半岛北方的卡斯蒂利亚、阿拉贡等基督教王国在宗教的旗帜下，展开了艰苦的收复失地斗争。
▲收复失地运动的基督教诸国
为了将伊斯兰势力驱逐出去，卡斯蒂利亚和阿拉贡通过联姻和战争的方式不断扩张，逐渐成为这些基督教国家中最强大的两个王国。
不过，卡斯蒂利亚和阿拉贡在扩张过程中却走上了不同的发展道路。卡斯蒂利亚因为王位继承战争破坏了原有的秩序、摧毁了贵族的力量，因而形成了中央集权制度；而阿拉贡王国因为与联姻的加泰罗尼亚、巴伦西亚等王国的民族不同、力量相差不大，所以阿拉贡保留了地方贵族的特权，各王国拥有着较大的自治权。
到了15世纪，卡斯蒂利亚和阿拉贡王国为了将共同敌人驱逐出去，选择进行联姻，卡斯蒂利亚将公主伊莎贝尔嫁给了阿拉贡的费尔南多。卡斯蒂利亚不论是控制的土地面积还是人口都比阿拉贡多，所以在联合王国中，卡斯蒂利亚占有优势。费尔南多承认联合后的国家主体是卡斯蒂利亚，承认伊莎贝尔对卡斯蒂利亚的绝对控制，但是也明确了两人还是各管各自的国家。
▲进行联姻的伊莎贝尔和费尔南多，被称为天主教双王。两人为西班牙之后的政治奠定了基础
西班牙王国就这样成了在双王领导下各王国的松散联合，尤其是原来的阿拉贡王国的诸成员国（阿拉贡、加泰罗尼亚、巴伦西亚、马略卡）。阿拉贡国王很少干预其境内各王国的事务，主要通过任命总督来管理，他还通过书面的形式保证了各成员国拥有自己的议会以及立法权等特权。这种地方自治的政策导致了各王国各自为政，如王国之间收过路费的情况大行其道。
建国时期的这种地方自治特点，影响到了西班牙之后数百年的政治生活，从此西班牙就进入了地方和中央博弈的漫长时期。
二、中央集权强化与民族主义兴起
统一后的西班牙因地理位置更靠近大西洋航线，并受到葡萄牙海外扩张带回来丰富财富的诱惑，不断对外扩张建立起了日不落帝国。但对于西班牙国王来说，做一个松散联邦的有限权力的国王不是他想要的，他要成为一个统一的西班牙王国的统治者。
17世纪因宗教改革造成天主教和新教矛盾尖锐，引发席卷欧洲的三十年战争成为了西班牙国王的机会。战争中西班牙为了与法国争夺欧洲大陆的霸权，组建了强大的军队并将战争基地设在了紧靠法国的加泰罗尼亚。
▲欧洲三十年战争场景，这场席卷欧洲的战争引发了加泰罗尼亚起义
加泰罗尼亚本来就是一个倡导地方自治的王国，但西班牙政府不仅在加泰罗尼亚增加赋税，还要进行军备统一改革，削弱当地的自主权，这引发了加泰罗尼亚的叛乱。
为了维护庞大的军费开支，西班牙政府还向其他的地方征收重税，这使得有着自治传统的原阿拉贡王国地区也出现了反抗运动。另外，西班牙北部的巴斯克因为自身语言、习惯等与西班牙主流不同，也趁机爆发了反抗运动。这次大规模的分离运动最终被镇压，但各个地方原有的自治特权却基本保留下来。
这些地方分离势力只是暂时偃旗息鼓，等到时机合适他们又卷土重来。18世纪初，统治西班牙的哈布斯堡王朝国王卡洛斯二世因没有继承人，在去世之前选择了自己姐姐的孙子，即法国波旁王朝的菲力为新的君主。等卡洛斯二世去世后，奥地利哈布斯堡家族的查理，以自己也有继承权为由，与法国的波旁王朝展开了争夺王位的战争。
法国这个时候在国王路易十四的领导下确立了专制主义中央集权的制度。战争中，西班牙国内的阿拉贡、加泰罗尼亚、巴伦西亚等地因担心菲力继位后会采用法国的中央集权制度而削弱自己的自治权，就站在了奥地利一方反对法国菲力入主西班牙。
▲加强西班牙中央集权、限制地方自治的国王腓力五世
菲力取胜后，看到了在三十年战争和王位继承战争中地方权力过大带来的危害，为了避免类似的情况再发生，他取消了加泰罗尼亚等反抗地区的自治立法等特权，这使得西班牙确立中央集权的努力步入了正轨。但是西班牙的中央集权过程并不彻底，像巴斯克因为战争的时候效忠菲力而保留下了自治特权。
这次战争后西班牙进入了一个稳定发展时期，到了19世纪30年代西班牙国内再次出现了王位争夺的斗争。反抗军为了对抗国王，提出了维护地方自治的主张，加泰罗尼亚等地区为了自治，积极支持反抗军。但战争以国王的胜利结束，战后国王开始进一步收回加泰罗尼亚、巴克斯等地区在贸易、税收等方面的自治权利，中央集权进一步强化。
▲巴斯克民族主义者自制的国旗
19世纪是一个属于机器的时代。工业革命的开展使得加泰罗尼亚的纺织品和巴斯克的铁矿大量出口，这壮大了本地区的经济，逐渐成为西班牙最富裕的地区，也壮大了民族资产阶级。
随着民族主义的思潮的传播，19世纪末加泰罗尼亚、巴斯克等地区又出现要求恢复本族语言文化自治运动。其中加泰罗尼亚还发表了《曼雷萨基本纲领》，要求建立一个在西班牙国家之内的自治政府；建立自己的高等法院、议会等。
加泰罗尼亚等地的自治要求刚好赶上了19世纪末资本主义国家矛盾尖锐的时刻，因而这种要求尽管声势浩大，最终却是毫无收获。
▲加泰罗尼亚议会
三、独裁统治之后走向地方自治
20世纪初，由于英法德等资本主义国家发展不平衡，各国家之间对世界的争夺日激烈。而西班牙为了争夺殖民地，出兵摩洛哥使得国内局势动荡不安，加泰罗尼亚想趁此机会迫使政府修改宪法扩大自治权，最终由于一战爆发，诉求被压制。
一战后，1929年席卷世界的经济大危机使得西班牙的经济崩溃，这导致了西班牙国内政局混乱。1931年西班牙的马德里革命推翻了波旁王室的统治，并建立了共和国。加泰罗尼亚等地区借机迫使共和国政府颁布了一系列自治条例，承认了它的自治地位。
▲西班牙第二共和国国旗
就在地方自治和中央政府皆大欢喜的时候，民族主义者佛朗哥领导的西班牙内战爆发。在德意等国支持下，佛朗哥建立了独裁统治。
作为民族主义者的佛朗哥主张绝对统一，只承认西班牙国内只有一个民族——西班牙民族。他在文化上推行西班牙语，限制各地方语言；他还主张加强中央权力，反对一切形式的地方自治，取消了一切地方自治政府及其权利。
▲建立独裁统治的军官佛朗哥
佛朗哥的独裁统治并没有挡住西班牙一些地方的自治要求。在60年代，西班牙北部的巴斯克地区成立了争取独立的组织——埃塔，埃塔内部的一部分激进成员采取谋杀等暴力手段来实现自己的目标，造成了社会的混乱与恐慌，也迫使后面的领导人改变这种独裁政策。
1975年，佛朗哥在去世之前将领导权还给了波旁王室。继位的胡安·卡洛斯王子为了消除佛朗哥独裁统治引发的地方对抗，表示尊重地方的文化和权益，并承诺在西班牙各地区实行地方自治的政策。
1978年，西班牙通过新的宪法将全国划为17个自治区，自治区下设置了50多个省，8000多个市镇。自治区自此成为西班牙地方最高一级的行政区划。
作为世界上唯一一个全国都是自治区的国家，西班牙中央政府给予了各自治区很大的自治权利。自治区政府不仅在税收、贸易等方面有很大的自主权，而且还有军队以及一定的立法、司法权，可以说是高度自治。
▲ 漫画闹独立的加泰罗尼亚
西班牙政府这种权力下放的创新做法，既缓解了地方和中央的对抗，也有利于发挥地方的自主性，促进地方经济的发展。这种自治区的设置保证了大多数地区都能在中央的领导下平稳自主的发展。
但是自治也导致了各自治区过分强调自己的文化和民族特点，特别是那些与西班牙卡斯蒂利亚文化不一致的地区（如加泰罗尼亚），从而忽略了西班牙文化的统一性，经常起来闹独立，也成了困扰西班牙的一个大问题。
长期作者｜羊洋洋
扬州大学历史系毕业｜历史爱好者
责任编辑｜Thomas
伦敦政治经济学院毕业生｜环球情报员主编
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文章首发于微信公众号：环球情报员（ID: huanqiuqby）